党的十八大以来，党中央和中央纪委不断加大党风廉政建设的力度，不断推出反腐倡廉新举措，走出了一条中国特色反腐败道路。定西市按照中央和省上工作要求，结合自己实际，创造性的开展工作，取得了一定的成绩，然而，党风廉政建设和反腐败斗争的形势依然严峻，如何巩固和坚持好“八项规定”及“四风”成果，如何实现十大八特别是十八届六中全会对反腐倡廉工作提出的新要求，在全面加强党的建设中纪检监察机关及派驻机构面临着更加艰巨的形势和历史任务。下面，就如何加强纪检监察派驻机构的建设谈几点看法：
一、当前派驻机构工作运行中主要存在的矛盾和问题
纪检监察派驻机构双重领导体制为驻在部门改革发展稳定做出了积极的贡献。然而随着党风廉政建设的不断深入，纪检监察双重领导体制不利于落实监督权威性和实效性的弊端越来越明显。
（一）派出机构与驻在部门角色定位有偏差。在双重领导体制下，虽然党章及相关法规规定了派驻机构业务上由纪检监察机关领导为主，特别是实行“三转”以来，虽然纪检组不再承担与纪检监察工作无关的其他工作，但由于派驻的纪检监察干部对驻在部门存在着一定的利益依赖关系（包括办公经费、学习培训经费、个人绩效考评等），大部分驻在部门仍把派驻机构视同内设机构，派驻机构仍然承担着一定的该由驻在部门承担的工作事项。在角色功能上，派出机构与驻在部门是监督与被监督的关系，主要职能是对驻在部门领导干部的检查监督。但是现实工作中，受到领导关系、工作关系和主观情感等因素的影响，纪检监察人员对驻在部门领导干部的同级监督陷入内部人自我监督的困境，形成了“监督主职干得不好，协助辅职干得不少”、“看脸色行事”的现状，监督职能虚化，工作处于“尴尬”境地。
（二）派驻统管的制度建设不够完善。虽然派驻机构由纪检监察机关和驻在部门双重领导，在干部任用上以纪委监察机关为主，但派驻干部的工资福利、组织关系、后勤保障、行政经费、办案经费、考勤考评都由驻在部门负责。派驻机构的职能作用发挥的如何,很大程度上取决于驻在部门主要领导的“看法”。如果派驻机构和驻在部门“关系”处理不好，许多保障就会有问题，干部的“画像”就会被歪曲。尤其是派驻机构干部的考察、测评都有驻在部门干部参加，与驻在部门干部的关系很大程度上影响着派驻机构干部的政治命运和前途。派驻机构干部开展工作瞻前顾后，不敢大胆进行监督，难以正常履行职能。
（三）派驻机构资源配置不合理。我国目前处于经济发展转型的关键时期，反腐倡廉工作面临着犯罪智能化、专业化等许多新问题和新挑战。同时，多年来的政府机构改革使得一些部门的职能权力扩大，也对纪检监察工作提出了更高的要求和挑战；但是大多数的派驻机构还不能完全适应工作需要。一是人少事多矛盾突出。例如：派驻机构中只有1个编制（当然改革后就会解决），难以集中精力履行监督检查、办信办案等职责。二是派驻干部队伍专业知识单一、年龄结构老化、整体监督力量薄弱，缺乏来自法律、审计、经济等领域的专业人员。另外，行业腐败预防体系建设没有落到实处。尽管不同的行业和基层单位近年来都制定了大量廉政建设方面的制度性文件，但是这些制度中有相当一部分仅仅是在复述中央或省市的文件主要内容，而很少有针对本部门的情况制定有针对性、可操作性的政策措施，特别是程序方面的规章制度。在这种情况下，监督机构缺乏专业人员，监督效果就会大打折扣。
（四）监督主体受制于监督对象，监督缺乏独立性和权威性。在双重领导体制下，虽然派驻机构人员接到案件线索后，可以直接向上级纪检监察机关报告，但是派驻干部的工资福利、经费开支等后勤保障都由驻在部门决定，派驻干部与驻在部门利益同化，查办案件面临各种压力，很难站在利益超脱、客观公正的立场上扮演监督和裁判者的角色，监督缺乏权威性。部分驻在机构长期存在“不会、不敢、不愿”办案的被动局面，有案不查、大事化小的现象特别突出。近年来查处的大量各级党政“一把手”腐败大要案，说明了纪检监察机关的“任重权轻”必然造成监督的薄弱环节甚至留下监督的“真空”、“缺位”。
二、当前纪检派驻机构改革的形势和存在的问题
党的十八大以来，改革和完善党的纪律检查体制，全面实行对派驻机构的统一管理全面展开，自此，我市也逐步开展了对派驻机构统一管理的改革，通过体制创新，加强派驻机构监督的独立性和权威性，探索实行“点面结合”的管理模式，这样虽然会不同程度地克服旧体制的一些弊端，但是如不结合实际，千篇一律，流于形式，将会使监督执纪问责的威力大打折扣。
（一）重点派驻要分离彻底。重点派驻管理模式是指对需要监督的党政机关各派驻一个纪检组。在领导体制改革方面，实现了派驻机构由驻在部门和纪检监察机关双重领导向由上级纪检监察机关直接领导的转变，但派驻机构主要负责人如果分离不彻底，监督者在后勤保障和考评考核上仍然受制于被监督者，派驻机构与驻在部门利益关系较多，监督工作难超脱，开展工作就会仍然存在较多顾虑和干扰因素，对同级领导班子及其成员的监督效果十分有限。
（二）综合纪检组要责任靠实。综合纪检组管理模式是指按照业务关联和工作便利的原则，分片分系统派驻纪检监察机构，一个派出机构负责几个性质相近的部门或地域毗连的对象。在领导体制改革方面，派出机构由驻在部门和纪检监察机关双重领导改为由上级纪检监察机关直接领导，派出机构负责人不再担任驻在单位的党组成员；在工作职能调整方面，充分赋权，突出监督，监督的重点是党政领导班子及其成员；在工作关系梳理方面，主要采取外设机构的方式，上级纪检监察机关将派驻机构和人员从驻在单位撤出，按业务相关、工作便利的原则，实现了派出机构与驻在部门完全分离，从体制上确立了派出机构独立行使监督职权的权威地位；在管理方式改变方面，上级纪检监察机关不仅对派出机构的业务和人员实行统一管理，而且对派出机构的办公经费、后勤保障和人员的工资福利也纳入统一管理。其优势是派出机构完全不受驻在部门的制约，利益超脱，能客观公正开展监督，监督具有独立性、权威性；同时，监督力量的分片整合，解决了监督人员分散、人少事多的矛盾。但问题是难于把监督工作融入被监督部门中心工作，难于将被监督单位的监督责任靠实，容易出现信息不对称，形成监督职能缺位或不到位。
（三）人员筛选是关键。目前，纪检派驻改革即将进入具体实施阶段，一方面纪检监察工作特别是派驻监督工作面临着艰巨的任务和挑战，实战型、业务型干部缺乏，另一方面，由于历史原因，现有的纪检组人员年龄结构、业务水平、自身素质参差不齐、差别很大，如果考虑不慎、操作不周就会既影响到新组建班子的战斗力，又会挫伤想干事、能干事、热爱纪检监察职业、为这份工作作出过一定贡献的“纪检人”的积极性和工作热情。
三、加强派驻机构建设的思考与建议
我国是世界上最早建立监察制度的国家之一，古代监察机构独立自成系统，都是自上而下垂直管理。中央的监察官员由中央任命，有事直接向皇帝奏报，地方的监察官员由皇帝指派或者由中央监察首长任命，有事可向监察首长汇报也可直接向皇帝奏报，基本上是与各级行政机构相分离的。西方国家监督体制是伴随着资产阶级为限制皇权而建立的新宪政——议会制体制，历经几百年的发展，到现在已相当完善；它以权力制衡为基础，建立了一套行之有效的行政监督体系。从世界各国的经验看，一个完善的、成熟的监督体制应具有以下三个最基本的客观条件：一是必须对其监督对象进行全面的监督；二是监督制约的力度必须与监督对象的职位和权力相适应；三是监督制约过程必须具有独立性和权威性。
（一） 机构职能设置要逐步到位。一是重点派驻的纪检组与各派驻单位领导的级别相当或相同。二是设置“监察专员”，主要职能是对派驻部门实行行风监督、效能监督和廉政监督，重点参与“三重一大”事项的监督，赋予检查权、调查权和建议权。三是综合派驻纪检组，可采用由纪检监察人员实行定点挂钩监督方式进行，重点参与“三重一大”事项的监督。
人员管理模式要逐步完善。纪检监察机关是专门履行党内监督和行政机关内部监督职能的机关，其工作性质与工作任务决定了这是一项“得罪人”的工作。现行的纪检监察机关受同级党委政府领导管理，干部考核管理机制与晋升激励机制与其他公务员并无不同。由于工作任务的特殊性，纪检监察干部往往被孤立、排挤，甚至遭到打击报复。在干部选拔推荐投票中，秉公执纪的纪检监察干部往往因为得票率较低而难以得到提拔和交流，在一定程度上影响了纪检监察干部的积极性。因此，要进一步完善纪检监察干部选拔任用机制。实际工作中，纪检监察干部任用选拔不同于其他党政干部选拔任用，建议出台单独的纪检监察干部选拔任用机制，明确规定纪检监察干部提拔任用的标准、条件、程序，严格纪检监察干部的进口关，畅通纪检监察干部晋升渠道。一是竞争淘汰机制。对现有人员进行选优淘汰，对那些道德素质过硬、热爱纪检工作、业务素质较强的干部采取自愿报名、考试竟岗、社会调查、组织考察的方式，择优选用，尽量做到公开、公正、公平；对未竞争上的人员和剩余人员根据各自实际、自身特点分层次、分情况进行妥善安排，避免造成社会不稳定因素。二是干部准入机制。结合监察委员会的成立，参照法官、检察官的管理模式，逐步对纪检监察干部实行资格准入制。三是干部职业化机制。着重建立一支以纪检监察为专门职业和终身职业、并具备独特的职业意识、职业技能、职业道德、职业地位和职业保障的干部队伍。四是教育培训机制。建议上层组织在一些大学开设与纪检监察工作相关联的专业，促进纪检监察干部的初级生长环境；加强纪检监察干部培训中心建设，尽快提高纪检监察干部的法学修养、专业知识和案件审理能力，全面提高纪检监察干部的综合素质，确保纪检监察改革取得实实在在的效果。（编辑：张群强）
