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文学斌同志在市纪委理论学习中心组
第二次集中学习研讨会上的交流发言
        日期:2018-09-14    点击数:

《监察法》学习交流材料

市委纪委副书记、市监委副主任  文学斌

 

        《监察法》已于2018年3月20日颁布实施。它是我国深化国家监察体制改革取得的重大成果,具有重要的里程碑意义。它一经颁布,就受到了社会各界的广泛关注,受到了广大人民群众的热烈讨论。有一个词成为目前网络的热议,那就是“全覆盖”。今天,我以“全覆盖”这个词为切入点,谈谈自己学习《监察法》的体会,不妥之处,请同志们批评。

        一、“全覆盖”的必要性

        党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央坚持“四个全面”战略布局,开展了全面从严治党党的建设新的伟大工程,以《党章》为依据,制定了一系列党内法律法规,进一步健全和完善了管党治党全面从严治党的制度体系,进一步健全和完善了党内监督体系,极大的提升了中国共产党自我净化、自我完善、自我革新、自我提高的能力和水平。作为党和国家治理体系和治理能力的重要标志,日臻完善的党内监督体系已经全覆盖到所有党组织和全体共产党员。而国家监察体系已远远不能适应依规依纪治党和依法治国理政的新形势新要求新期待,如以前的行政监察监督范围窄、监督手段少、监督力度弱、机关不能全覆盖、人员不能全覆盖、行为不能全覆盖等问题,因此,深化国家监察体制改革,实行监察全覆盖势在必行,迫在眉睫。深化国家监察体制改革,是我国的重大政治体制改革,事关政治体制、政治权力、政治关系的重大调整。以习近平同志为总书记的党中央高度重视国家监察体制改革,6次主持召开中央政治局会议、中央政治局常委会会议、中央全面深化改革领导小组会议,审议深化国家监察体制改革方案和试点工作方案,对改革做出顶层设计,监察法草案作为附件,同步接受了审议。习近平总书记明确指出,监察委员会就是反腐败机构,国家监察法就是国家反腐败立法,要实现对所有行使公权力的公职人员全覆盖。

        二、准确把握“全面覆盖”

        《监察法》第一条规定:“为了深化国家监察体制改革,加强对所有行使公权力的公职人员的监督,实现国家监察全面覆盖,深入开展反腐败工作,推进国家治理体系和治理能力现代化,根据宪法,制定本法。”该条明确了制定《监察法》的立法目的,其中一个主要目的就是“加强对所有行使公权力的公职人员的监督,实现国家监察全面覆盖。”该条所指的“实现国家监察全面覆盖”包括以下三个方面:一是监察职责的“集中统一”;二是监察对象的“全面覆盖”;三是监察内容的“丰富充实”。

        (一)监察职责的“集中统一”

        《监察法》第二条规定“坚持中国共产党对国家监察工作的领导,以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观、习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,构建集中统一、权威高效的中国特色国家监察体制。”该条体现了党中央通过深化国家监察体制改革,构建集中统一、权威高效监察体系,以解决我国反腐败体制机制中存在的弊端和不足。长期以来,我国反腐败体制机制在相当程度上存在监督覆盖面过窄、反腐败力量分散、纪法衔接不畅等突出问题,比如一些地方职务违法无人过问,查办职务犯罪案件“先移后处”、“先法后纪”,甚至出现“带着党籍蹲监狱”等,削弱了反腐败斗争的政治效果。通过整合行政监察、预防腐败和检察机关查处贪污贿赂、失职渎职及预防职务犯罪等工作力量,设立国家、省、市、县监察委员会,同党的纪律检查机关合署办公,实行一套工作机制,两个机关名称,履行纪检、监察两项职能,对所有行使公权力的公职人员进行监察,调查职务违法和职务犯罪;开展廉政建设和反腐败工作,维护宪法和法律的尊严;依法赋予监察机关职责权限和调查手段,用留置取代“两规”措施,实现了决策集中、指挥集中、力量集中、资源集中、措施集中、手段集中,监督合力更加增强、监督实效更加突现,党领导的反腐败工作体系更加科学完备。

        (二)监察对象“全面覆盖”

        《监察法》第十五条规定:“监察机关对下列公职人员和有关人员进行监察:(一)中国共产党机关、人民代表大会及其常务委员会机关、人民政府、监察委员会、人民法院、人民检察院、中国人民政治协商会议各级委员会机关、民主党派机关和工商业联合会机关的公务员,以及参照《中华人民共和国公务员法》管理的人员;(二)法律、法规授权或者受国家机关依法委托管理公共事务的组织中从事公务的人员;(三)国有企业管理人员;(四)公办的教育、科研、文化、医疗卫生、体育等单位中从事管理的人员;(五)基层群众性自治组织中从事管理的人员;(六)其他依法履行公职的人员。”本条规定了六类监察对象,基本涵盖了我国行使公权力的公职人员的各种类型,具有很强的针对性、操作性、权威性和震慑性,在法律层面上实现了监督全覆盖、监察无死角。

        1、对机关的“全面覆盖”

        《监察法》第十五条对有公职人员存在的机关进行了“全面覆盖”,较之《行政监察法》、《刑法》和《刑事诉讼法》规定的监察、侦查对象更为广泛。根据《行政监察法》第二条的规定,行政监察的对象只包括:国家行政机关及其公务员,国家行政机关任命的其他人员,法律、法规授权的具有公共事务管理职能的组织及其从事公务的人员,国家行政机关依法委托从事公共事务管理活动的组织及其从事公务的人员,不包括中国共产党机关、国家权力机关、政协机关、审判机关、检察机关以及国有企事业单位等其他机关事业单位。根据《刑法》和《刑事诉讼法》的规定,由检察机关侦查的职务犯罪主体是国家工作人员。根据《刑法》第九十三条第一款的规定:“本法所称国家工作人员,是指国家机关中从事公务的人员。”但对什么是国家机关、国家机关有哪些法律没有明确规定。依据我国《宪法》第三章关于国家机构的规定和1982年全国人大常委会通过的《关于严惩严重破坏经济的罪犯的决定》的规定,我国的国家机关指的是立法机关、行政机关、审判机关、检察机关和军事机关,当前,还应包括监察委员会。在司法实践中,除了上述机关之外,把党的机关、政协机关、民主党派机关和工商联机关也视为国家机关。为了解决司法实践中对国家机关认识上的差异,通过立法解释和司法解释的方法逐步对哪些机构属于国家机关进行了明确。因而,这次在制定《监察法》时,把立法解释、司法解释和司法实践中对国家机关的认识加以统一并作出了明确规定。根据《监察法》第十五条第一款第(一)项的规定,国家机关为中国共产党机关、人民代表大会及其常务委员会机关、人民政府、监察委员会、人民法院、人民检察院、中国人民政治协商会议各级委员会机关、民主党派机关和工商业联合会机关。

        由此可见,《监察法》不仅在监察范围上几乎涉及到了所有公职人员所在的单位,而且在监督、调查、处置职权上,更加宽广,对职务违法和职务犯罪行为均可以进行调查处置,从而解决了《行政监察法》只负责监察国家行政机关,只处理职务违法行为,监察范围过窄、职权过小,《刑事诉讼法》侦查职权过小的问题,实现了监察机关全覆盖。

        2、对公职人员“全面覆盖”

        《监察法》第十五条规定的公职人员包括六个方面:一是公务员和参公管理人员,这是监察对象中的关键和重点。根据《公务员法》的规定,公务员是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员。主要包括8类人员:(1)中国共产党机关公务员。包括:中央和地方各级党委、纪律检查委员会的领导人员;中央和地方各级党委工作部门、办事机构和派出机构的工作人员;中央和地方各级纪律检查委员会机关和派出机构的工作人员;街道、乡、镇党委机关的工作人员。(2)人民代表大会及其常务委员会机关公务员。包括:县级以上各级人民代表大会常务委员会领导人员,乡、镇人民代表大会主席、副主席;县级以上各级人民代表大会常务委员会工作机构和办事机构的工作人员;各级人民代表大会专门委员会办事机构的工作人员。(3)人民政府公务员。包括:各级人民政府的领导人员;县级以上各级人民政府工作部门和派出机构的工作人员;乡、镇人民政府机关的工作人员。(4)监察委员会公务员。包括:各级监察委员会的组成人员;各级监察委员会内设机构和派出监察机构的工作人员,派出的监察专员等。(5)人民法院公务员。包括:最高人民法院和地方各级人民法院的法官、审判辅助人员、司法行政人员等。(6)人民检察院公务员。包括:最高人民检察院和地方各级人民检察院的检察官、检察辅助人员、司法行政人员等。(7)中国人民政治协商会议各级委员会机关公务员。包括:中国人民政治协商会议各级委员会的领导人员;中国人民政治协商会议各级委员会工作机构的工作人员。(8)民主党派机关和工商业联合会机关公务员。包括中国国民党革命委员会中央和地方各级委员会,中国民主同盟中央和地方各级委员会,中国民主建国会中央和地方各级委员会,中国民主促进会中央和地方各级委员会,中国农工民主党中央和地方各级委员会,中国致公党中央和地方各级委员会,九三学社中央和地方各级委员会,台湾民主自治同盟中央和地方各级委员会的公务员,以及中华全国工商业联合会和地方各级工商联等单位的公务员。参照《中华人民共和国公务员法》管理的人员,是指根据公务员法规定,法律、法规授权的具有公共事务管理职能的事业单位中除工勤人员以外的工作人员,经批准参照公务员法进行管理的人员,对这类人员可以理解为准公务员。比如,中国证券监督管理委员会,就是参照公务员法管理的事业单位。列入参照公务员法管理范围,应当严格按照规定的条件、程序和权限进行审批。

        二是法律、法规授权或者受国家机关依法委托管理公共事务的组织中从事公务的人员。这主要是指除参公管理以外的其他管理公共事务的事业单位,比如疾控中心等的工作人员。在我国,事业单位人数多,分布广,由于历史和国情等原因,在一些地方和领域,法律、法规授权或者受国家机关依法委托管理公共事务的事业单位工作人员,其数量甚至大于公务员的数量。由于这些人员也行使公权力,为实现国家监察全覆盖,有必要将其纳入监察对象范围,由监察机关对其监督、调查、处置。

        三是国有企业管理人员。根据有关规定和实践需要,作为监察对象的国有企业管理人员,主要是国有独资企业、国有控股企业(含国有独资金融企业和国有控股金融企业)及其分支机构的领导班子成员,包括设董事会的企业中由国有股权代表出任的董事长、副董事长、董事,总经理、副总经理,党委书记、副书记、纪委书记,工会主席等;未设董事会的企业的总经理(总裁)、副总经理(副总裁),党委书记、副书记、纪委书记,工会主席等。此外,对国有资产负有经营管理责任的国有企业中层和基层管理人员,包括部门经理、部门副经理、总监、副总监、车间负责人等;在管理、监督国有财产等重要岗位上工作的人员,包括会计、出纳人员等;国有企业所属事业单位领导人员,国有资本参股企业和金融机构中对国有资产负有经营管理责任的人员,也应当理解为国有企业管理人员的范畴,涉嫌职务违法和职务犯罪的,监察机关可以依法调查。

        四是公办的教育、科研、文化、医疗卫生、体育等单位中从事管理的人员。作为监察对象的公办的教育、科研、文化、医疗卫生、体育等单位中从事管理的人员,主要是该单位及其分支机构的领导班子成员,以及该单位及其分支机构中的国家工作人员,比如,公办学校的校长、副校长,科研院所的院长、所长,公立医院的院长、副院长等。公办教育、科研、文化、医疗卫生、体育等单位及其分支机构中层和基层管理人员,包括管理岗六级以上职员,从事与职权相联系的管理事务的其他职员;在管理、监督国有财产等重要岗位上工作的人员,包括会计、出纳人员,采购、基建部门人员涉嫌职务违法和职务犯罪,监察机关可以依法调查。此外,临时从事与职权相联系的管理事务,包括依法组建的评标委员会、竞争性谈判采购中谈判小组、询价采购中询价小组的组成人员,在招标、政府采购等事项的评标或者采购活动中,利用职权实施的职务违法和职务犯罪行为,监察机关也可以依法调查。

        五是基层群众性自治组织中从事管理的人员。作为监察对象的基层群众性自治组织中从事管理的人员,包括村民委员会、居民委员会的主任、副主任和委员,以及其他受委托从事管理的人员。根据有关法律和立法解释,这里的“从事管理”,主要是指:(1)救灾、抢险、防汛、优抚、扶贫、移民、救济款物的管理;(2)社会捐助公益事业款物的管理;(3)国有土地的经营和管理;(4)土地征用补偿费用的管理;(5)代征、代缴税款;(6)有关计划生育、户籍、征兵工作;(7)协助人民政府等国家机关在基层群众性自治组织中从事的其他管理工作。

        六是其他依法履行公职的人员。为了防止出现对监察对象列举不全的情况,避免挂一漏万,监察法设定了这个兜底条款。

        在确定监察对象时,《监察法》采用了“身份论+职责论”的方式。一方面采用了“公务员和准公务员(参公管理人员)的身份论”,即《监察法》第十五条第(一)项。另一方面采用了从事公务的职责论,即该条第(二)项至第(六)项。并采用兜底条款的方式,即第(六)项:“其他依法履行公职的人员”。防止有所遗漏。但在实践中要注意谨慎使用兜底条款,不能无限制地把不应该属于监察对象的人员也纳入监察范围,必须牢牢把握监察对象是不是在行使公权力、履行公务,而不是看他是否有公职。

        (三)监察内容“丰富充实”

        监察委员会的职责有三项,即监督、调查、处置。

        1、监督职责。监督是监察委员会的首要职责。监察委员会代表党和国家,依照宪法、监察法和有关法律法规,监督所有公职人员行使公权力的行为是否正确,确保权力不被滥用、确保权力在阳光下运行,把权力关进制度的笼子。根据《监察法》第十一条第一款:“对公职人员开展廉政教育,对其依法履职、秉公用权、廉洁从政从业以及道德操守情况进行监督检查”的规定。监察委员会监督检查的内容包括四个方面,即依法履职情况、秉公用权情况、廉洁从政从业情况以及道德操守情况。而根据《刑事诉讼法》第十八条:“刑事案件的侦查由公安机关进行,法律另有规定的除外。贪污贿赂犯罪,国家工作人员的渎职犯罪,国家机关工作人员利用职权实施的非法拘禁、刑讯逼供、报复陷害、非法搜查的侵犯公民人身权利的犯罪以及侵犯公民民主权利的犯罪,由人民检察院立案侦查。对于国家机关工作人员利用职权实施的其他重大的犯罪案件,需要由人民检察院直接受理的时候,经省级以上人民检察院决定,可以由人民检察院立案侦查。自诉案件,由人民法院直接受理”的规定,《刑事诉讼法》的主要职责是惩罚犯罪,保护人民,保障国家安全和社会公共安全,维护社会主义社会秩序。与《监察法》相比,《刑事诉讼法》主要是对已经发生的犯罪行为进行查处,而《监察法》的主要职责则是监督,其主要目的之一就是“惩前毖后、治病救人,抓早抓小、防患于未然”。而根据《行政监察法》第十八条:“监察机关对监察对象执法、廉政、效能情况进行监察,履行下列职责:(一)检查国家行政机关在遵守和执行法律、法规和人民政府的决定、命令中的问题;(二)受理对国家行政机关及其公务员和国家行政机关任命的其他人员违反行政纪律行为的控告、检举;(三)调查处理国家行政机关及其公务员和国家行政机关任命的其他人员违反行政纪律的行为; (四)受理国家行政机关公务员和国家行政机关任命的其他人员不服主管行政机关给予处分决定的申诉,以及法律、行政法规规定的其他由监察机关受理的申诉;(五)法律、行政法规规定由监察机关履行的其他职责。监察机关按照国务院的规定,组织协调、检查指导政务公开工作和纠正损害群众利益的不正之风工作”的规定,《行政监察法》的主要职责是检查和调查国家行政机关工作人员的职务违法和行政违纪行为,与《行政监察法》相比,《监察法》的监督检查职责范围更加广范。

        (1)依法履职情况

        按照《中国共产党党内监督条例》的相关规定,党员和党员领导干部依法履职主要包括以下几方面的内容:一是遵守党章党规,坚定理想信念,践行党的宗旨,模范遵守宪法法律;二是维护党中央集中统一领导,牢固树立政治意识、大局意识、核心意识、看齐意识,贯彻落实党的理论和路线方针政策,确保全党令行禁止;三是坚持民主集中制,严肃党内政治生活,贯彻党员个人服从党的组织,少数服从多数,下级组织服从上级组织,全党各个组织和全体党员服从党的全国代表大会和中央委员会;四是落实全面从严治党责任,严明党的纪律特别是政治纪律和政治规矩,推进党风廉政建设和反腐败工作;五是落实中央八项规定精神,加强作风建设,密切联系群众,巩固党的执政基础;六是坚持党的干部标准,树立正确选人用人导向,执行干部选拔任用工作规定;

        (2)秉公用权情况

        “秉公”意指做事秉持公正之心,明张居正《谢召见疏》书曰:“而人臣之道,必秉公为国。”秉公用权顾名思义就是公职人员在依职权从事公务过程中,要秉持公正之心为民服务。权力是一把“双刃剑”。秉公用权,可以造福人民;以权谋私,就会祸害人民。一个领导干部如果在权力观上出现偏差,把权力当作为个人或小团体谋取私利的工具,就必然在行使权力的过程中出现滥用,滑向腐败的深渊。领导干部在依职权从事公务过程中,必须树立和强化六种意识,才能真正做到权为民所用,利为民所谋。一是要树立和强化大局意识,在思想和行动上与党中央保持高度一致,做到令行禁止,政令畅通,认真贯彻落实党的路线、方针、政策,身体力行于党员领导干部的职责;二是要树立和强化纪律意识,强化对工作纪律和有关规章制度模范遵守并坚决贯彻执行的意识,严于约束自己的一言一行,并正确对待组织和个人之间的利益关系,坚决将个人利益服从于党的利益和人民的利益;三是要树立和强化责任意识,认清自己肩负的责任,不敷衍塞责、不得过且过、不以权谋私;四是要树立和强化带头意识。做到率先垂范,身体力行,不怕吃苦,不怕吃亏,不怕得罪人,不怕暴露和反省存在的问题,勇于开拓创新,勇于担当;五是要树立和强化创新意识,要与时俱进,争创一流,不因循守旧、自我满足、畏缩不前、自甘落后、敢为人先;六是要树立和强化服务意识,要立足本职岗位,全心全意的为人民服务,做到权为民所谋,让权力在阳光下运行。

        (3)廉洁从政情况

        廉洁从政,是党和人民对领导干部的基本要求,《中国共产党廉洁自律准则》对党员和党员领导干部廉洁自律情况提出了“四个坚持”和“四个自觉”的要求,每一名领导干部都要经常想一想自己手中的权力是从哪里来的、应该为谁所用这个重要问题。现实生活中一些领导干部走上违法犯罪的道路,根本原因就是在这个重要问题上没有想清楚、想正确,手中有了权力就忘乎所以,以权谋私、为所欲为,最终落得个身败名裂的下场。

        (4)道德操守情况

        孔子曾说“君子之德风,小人之德草。草上之风,必堰。”意思是:上层的道德好比风,平民百姓的言行表现像草,风吹在草上,草一定顺着风的方向倒。这句话充分表明了公务员职业道德的好坏对整个社会道德风尚起到的示范效应和推动作用。习近平总书记强调:“法安天下,德润人心。法律有效实施有赖于道德支持,道德践行也离不开法律约束。法治和德治不可分离、不可偏废,国家治理需要法律和道德协同发力。”1997年9月党的十五大确定了依法治国为我国的基本治国方略,同时,江泽民同志在党的十五大报告中强调了道德建设的意义,标志着以德治国思想在我国明确提出,2001年1月,在全国宣传部长会议上,江泽民同志明确提出了“把依法治国与以德治国紧密结合起来”的治国方略。至此,依法治国和以德治国相结合的治国方略确定下来。

        具体而言,道德建设分为四个方面,一是社会公德建设。党的十八大以来,确立了社会主义核心价值观体系,引导全社会在思想道德上共同进步。社会主义核心价值观体系包含三个层面的价值目标,即国家层面的价值目标为富强、民主、文明、和谐;社会层面的价值取向为自由、平等、公正、法治;个人层面的价值准则为爱国、敬业、诚信、友善。二是职责道德建设。职业道德是社会道德体系的重要组成部分,良好的职责道德是每一个优秀公务人员必备的素质。概括而言,职业道德主要包括以下几方面的内容:忠于职守,乐于奉献;实事求是,不弄虚作假;依法行事,严守秘密;公正透明,服务社会。三是家庭美德建设。家庭美德是每个公民在家庭生活中应该遵循的行为准则,是调节家庭内部成员和家庭生活密切相关的人际交往关系的行为规范。涵盖了夫妻、长幼、邻里之间的关系。家庭美德的主要内容包括以下几个方面:尊老爱幼,男女平等,夫妻和睦,勤俭持家,邻里团结。四是个人品德建设。根据中共中央《公民道德建设实施纲要》的规定,我国公民基本道德规范包括以下几方面的内容:“爱国守法、明礼诚信、团结友善、勤俭自强、敬业奉献”。党的十四届六中全会也明确了公务人员职业道德的总体要求:“爱岗敬业、诚实守信、办事公道、服务群众、奉献社会。”身为公务人员,要从以下几个方面加强职业道德建设。一是忠于职守,一心为公;二是实事求是,秉公执法;三是艰苦奋斗,廉洁奉公;四是关心群众,平等待人;五是以身作则,遵纪守法。

        2、调查职责。调查公职人员涉嫌职务违法和职务犯罪,是监察委员会的一项经常性工作。它是监察委员会开展廉政建设和反腐败工作,维护宪法和法律尊严的一项重要措施。对公职人员涉嫌职务违法和职务犯罪的调查,突出地体现了监察委员会作为国家反腐败工作机构的定位,体现了监察工作的特色,这项工作做好了,能有效地强化不敢腐的震慑,减少和遏制腐败行为的发生,维护宪法和法律尊严,保持公权力行使的廉洁性。调查的主要内容,包括涉嫌贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊以及浪费国家资财等职务违法和职务犯罪行为,基本涵盖了公职人员的腐败行为类型。本条列举了公职人员7类主要的职务违法和职务犯罪行为。这些行为都是党的十八大以来通过执纪审查、巡视等发现的比较突出的职务违法犯罪行为。其中,“贪污贿赂”,主要是指贪污、挪用、私分公共财物以及行贿受贿等破坏公权力行使廉洁性的行为;“滥用职权”,主要是指超越职权,违法决定、处理其无权决定、处理的事项,或者违反规定处理公务,致使公共财产、国家和人民利益遭受损失的行为;“玩忽职守”,主要是指公职人员严重不负责任,不履行或者不认真、不正确履行职责,致使公共财产、国家和人民利益遭受损失的行为;“徇私舞弊”,主要是指为了私利而用欺骗、包庇等方式从事违法的行为。有的行为与刑法规定的罪名和有关法律法规规定的违法行为不完全一一对应,但其实质是一致的。比如,“权力寻租”,主要是指公职人员利用手中的公权力,违反或者规避法律法规,谋取或者维护私利的行为;“利益输送”,主要是指公职人员利用职权或者职务影响,以违反或者规避法律法规的手段,将公共财产等利益不正当授受给有关组织、个人的行为;“浪费国家资财”,主要是指公职人员违反规定,挥霍公款,铺张浪费的行为。

        各位领导、同志们,刚才,我以《监察法》“全覆盖”为切入点,对“全覆盖”所包含的内容进行了粗略、肤浅的释义,如有不妥之处,请大家批评指正。


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