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田 奎同志在市纪委理论学习中心组
第二次集中学习研讨会上的交流发言
        日期:2018-09-14    点击数:

关于对学习《国家监察法》

部分内容的粗浅认识

市纪委监委第四纪检监察室  田  奎

 

        《监察法》是反腐败国家立法,作为新时代一部创造性的重要法律,得益于习近平新时代中国特色社会主义思想的引领指导,植根于党的十八大以来惩治腐败的生动实践,字里行间充满了中国特色政治话语、法治话语和反腐败实践话语,全面展现出道路自信、理论自信、制度自信、文化自信。《监察法》从形式到内容,从结构到文字表达,无一反映立法所处的时代背景和中国实际,贯穿着习近平新时代中国特色社会主义思想。

        现将本人学习《监察法》中部分难点内容的粗浅认识汇报如下,与各位领导和同志们共勉,说的不妥的地方,敬请大家批评指正。

        一、关于村居社区等党的基层组织成员是否属于监察对象的问题

        根据《监察法》)第十五条之规定,监察机关对规定的6大类公职人员和有关人员进行监察。根据这条规定,监察委的监察对象不仅包括“公职人员”,还包括“有关人员”,但是《监察法》第十一条规定,监察委员会依照本法和有关法律规定履行监督、调查、处置职责,对违法的公职人员依法作出政务处分决定。根据这条规定,监察委只能对违法的公职人员作出政务处分决定,而不能对监察对象中的“其他人员”作出政务处分。因此,目前监察委对监察对象中除公职人员以外的其他人员不能作出政务处分决定的。

        特别是村居社区等党的基层组织成员是否属于监察对象?根据监察法释义,党的机关公务员不包括村居社区等党的基层组织成员,因此,村居社区等党的基层组织成员也不属于《监察法》第十五条第(一)项规定的中国共产党机关公务员,村居社区等党的基层组织不属于基层群众性自治组织,其成员也不属于《监察法》第十五条第(五)项规定的基层群众性自治组织中从事管理的人员。村居社区等党的基层组织成员作为党的基层组织成员中的一类,属于纪律审查监督对象。但在实践中,这类人员往往还兼任基层群众性自治组织成员从事管理工作,或协助乡镇等基层政府履行行政管理职责,因此,如果其兼任基层自治组织成员从事管理工作时,则属于《监察法》第十五条第(五)项的要求,属于监察对象。如果其受委托协助乡镇等基层政府履行行政管理职责时,则属于《监察法》第十五条第(六)项规定的“其他依法履行公职的人员”。但是对上述之外的情形则难以认定为监察对象。

        二、关于立案审查和立案调查区别的有关问题

        《监察法》实施后,在纪律审查和监察调查工作中,立案审查与立案调查也有区别,无论是立案审查,还是立案调查,均是纪检监察机关按照规定的程序,采取适当的手段和措施,对已经立案的案件,通过审查调查,查明违纪违法事实的过程,但是,立案审查与立案调查在适用范围、审查调查措施方面存在较大区别,立案审查也称作立案检查或纪律审查,适用于党纪案件。立案审查,适用于经过初步核实,对存在严重违纪需要追究党纪责任的的党员和党组织,但立案调查即监察调查,适用于政务案件。根据《监察法》第三十九条第一款之规定,监察机关对涉嫌贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊以及浪费国家资财等职务违法和职务犯罪进行调查。由此可见,立案调查适用对象主要是实施职务违法或职务犯罪的公职人员及其他有关人员。

        另外,立案审查,根据《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则(试行)》第二十八条规定,是指被审查人的违纪行为只是严重违反党纪,不涉及职务违法和职务犯罪,在这种情况下,不能采取讯问、留置、技术调查等调查措施。但立案调查或监察调查,适用于被调查人存在职务违法、职务犯罪,需要追究法律责任的。需要补充说明的是,对轻微职务违法、一般职务违法、严重职务违法、职务犯罪进行区分意义较为重大。《监察法》第十九条、第四十五条描述的职务违法属于情节较轻的职务违法,其处置方式是谈话函询,谈话提醒、批评教育、责令检查,或者予以诫勉。也就是说讯问、留置、技术调查等调查措施,不适用于轻微职务违法和一般职务违法,而适用用严重职务违法和职务犯罪。根据监察法第二十条第一款、第二款,第二十四条第一款、第二款之规定,讯问、搜查只适用于职务犯罪的被调查人,不适用于职务违法的被调查人。这样的话,有必要对立案审查(纪律审查)、立案调查(监察调查)的适用范围、管辖原则以及可以采取的审查(调查)措施进行适度的区分,有利于纪检监察机关精准监督执纪、调查处置,有利于保护被审查人、被调查人合法权益。

        三、关于政务处分与政纪处分区别的有关问题

        《监察法》规定监察机关的处置权中包括对违法的监察对象作出政务处分,因《行政监察法》废止,监察机关不能对监察对象作出行政处分,也不能再受理事业单位工作人员不服事业单位或主管部门作出处分的申诉,那么,是否政务处分就完全取代了原政纪处分?从处分的主体、对象、依据、程序等方面来看,政务处分不能完全取代政纪处分,两者之间具有重叠的关系,应正确把握政务处分和政纪处分之间的关系,准确运用好政务处分和政纪处分。一是从处分的实施主体来看,政务处分的实施主体是各级监察机关。《监察法》颁布实施后,《行政监察法》同时废止,给予被监察对象政务处分决定要依据《监察法》和有关法律规定作出,《监察法》第三条“各级监察委员会是行使国家监察职能的专责机关”,也就是说,只有各级监察机关才能够依据《监察法》行使监察权,且政务处分是监察机关根据监督、调查结果,对违法的监察对象作出的处置方式,其处置的主体只能是监察机关。而行政处分的实施主体是任免机关。《行政机关公务员处分条例》第三十四条“对行政机关公务员给予处分,由任免机关或者监察机关按照管理权限决定”,而这里所指的监察机关是依据《行政监察法》设立的监察机关,所以,《行政机关公务员处分条例》中享有处分权的监察机关虽不复存在,但任免机关的处分权限依然存在。事业单位工作人员处分的主体是所在的事业单位或事业单位主管部门。根据《事业单位工作人员处分暂行规定》对事业单位工作人员违法违纪的行为,按照干部人事管理权限,由事业单位或事业单位主管部门按法定程序给予相应的处分。由此可见,政务处分与政纪处分的主体完全相互独立,政务处分的处分对象是监察对象的一部分,而不是全部。《监察法》第十五条“监察机关对下列公职人员和有关人员进行监察”,第四十五条第一款第(二)项“对违法的公职人员依照法定程序作出警告、记过、记大过、降级、撤职、开除等政务处分决定”,也就是说,监察对象包括了公职人员和其他行使公权力的人员,根据“法无授权不可为”的原则,监察机关作出政务处分的对象只能是监察对象中的公职人员,而非公职人员的监察对象,监察机关无权作出政务处分。同时,不属于监察对象的公职人员,监察机关也无权作出政务处分。例如公办学校的普通教师和公办医院的普通大夫等。三是从作出处分的依据来看,政务处分与政纪处分的依据各不相同。政务处分是监察机关以《监察法》为依据对监察对象的违法行为作出的处分;政纪处分是行政机关、事业单位和事业单位主管机关分别以《行政机关公务员处分条例》《事业单位工作人员处分暂行规定》为依据,对国家机关公务员及事业单位工作人员违法违纪行为作出的处分,三者作出处分所依据的法律法规各不相同。所以,监察机关依据《监察法》虽然实现了对行使公权力的人员监察全覆盖,但监察机关依据《监察法》无法实现对监察对象处分全覆盖,所以,必须以现有的政纪处分作为监察机关政务处分的补充,从而实现对公职人员处分权限不留空白。

        作为一名纪检监察干部,必须要提高政治站位,切实担负起党章、监察法赋予的神圣职责,认真履行监督执纪问责和监督调查处置职责,把执纪与执法贯通起来、有机统一起来,实现对所有行使公权力公职人员的监察全覆盖。


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